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联合国安理会改革:“五常”否决权或受限
2016-10-03 12:44:44   来源:[db:来源]   评论:0 点击:

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总体来看,目前围绕安理会改革的谈判进程呈现出“缓慢推进、重点聚焦”特点。 东方IC 资料 总体来看,目前围绕安理会改革的谈判进程呈现出“缓慢推进、重点聚焦”特点。 东方IC 资料

第九任联合国秘书长选举从一开始就成为一场热闹的“政治秀”,联大组织每一位候选人向全球民众阐述其观点及政治纲领,众多候选人“粉墨登场”,十位候选人还在7月12日进行了史上首次公开辩论。联合国安理会已针对候选人进行了五轮意向性投票。最近的一次在9月26日,下一次将在10月5日进行。一时间令人觉得新秘书长的遴选过程似乎与争夺日益白热化的美国总统大选并无二致。

联合国秘书长选举过程更像竞聘上岗

然而,表面的喧嚣并不能掩盖实质上的重要差别,新任秘书长的产生过程更像是竞聘上岗,联大之前所举行的活动也只是努力使这一竞聘进程更公开化。第70届联大主席吕克托夫特最近接受采访时就明确指出,联大竞选辩论活动的目的就在于促使安理会的秘书长人选推荐过程更具透明度,更多考虑广大非安理会成员国的利益。这实际上已经触及安理会改革谈判中的重要议题。

总体来看,目前围绕安理会改革的谈判进程呈现出“缓慢推进、重点聚焦”特点。根据2008年联大第62/557号决议,安理会改革政府间谈判进程正式开启,包括以下主要议题:扩大后的安理会规模、成员类别、地区代表性、否决权问题、安理会工作方法以及安理会与大会的关系等。

关于安理会成员构成改革的联大磋商谈判进程虽然进展缓慢,但以日本、德国、印度及巴西组成的四国集团仍继续努力推动联大决议文本的讨论,力图将此项议题早日纳入联大投票进程。

与此同时,一些中小国家则更多关注安理会工作方法改革进程,推动安理会磋商及决策进程更具透明度和包容性,倡导增强提升联大作用,以此提升中小国家对于安理会工作的参与度和影响力。其阵营也从最初的“五小国集团”(S5)发展壮大为当前的“问责、一致性及透明度组织”(ACT)。该议题也日益引起众多非政府组织的关注和参与,从而事实上形成更具广泛性的讨论和磋商进程。

安理会改革的两个聚焦点

就目前而言,围绕安理会工作方法改革有两大主要焦点议题。首先就是由秘书长遴选进程而凸显的大会与安理会关系问题。

以问责、一致性及透明度组织为代表的中小国家主张应增强具有普遍成员资格的联大在国际事务中的影响和作用,要求安理会建立就相关工作与联大的通报及沟通机制,并且积极推动联大就国际热点问题通过决议,以此对安理会大国形成国际舆论压力。而联合国秘书长选举程序改革则成为当前推进这一议题的一个契机,其中最大的争议点在于是否采纳差额选举制度。

《联合国宪章》规定,新任秘书长人选由安理会推荐并经大会投票产生,但实践中联大所扮演的角色非常有限,按照以往的惯例,安理会只会推荐一位候选人,此时联大的作用仅限于对安理会提出的唯一人选进行程序性背书批准。

而安理会内部进行的投票进程则为常任理事国提供了对候选人施加影响的机会,其作用不仅体现为具体的利益交换,更重要的还在于候选人需要顾及常任理事国的政策立场。

此外还有一些问题,例如区域轮替问题,迄今为止尚无来自东欧地区的人士担任秘书长,因而东欧国家已表达希望由其推选出的候选人担任秘书长的强烈意愿。然而,反对者认为秘书长遴选程序应该首先注重候选人的基本素质,候选人应兼具高尚品格和较强管理协调能力。也有非政府组织提议秘书长任期应改为仅任职一届,任期可在现行五年基础上适当延长。这一建议的主要考虑是为秘书长提供独立工作的保证,而不必顾虑竞选第二任期。

与之相比,另一个关于常任理事国否决权限制问题则更具争议性和复杂性。随着一些中小国家将工作重点转向针对安理会工作方法的讨论,安理会常任理事国所拥有的否决权使用方式就成为主要焦点,这主要表现出国际社会及各国公众对于大国滥用否决权的指责和担忧。

在这方面现有的五个常任理事国内部也开始出现立场分化。2013年10月,法国外长法比尤斯在《纽约时报》上发文提出“五常”行使否决权时的“自愿限制倡议”,将在这一问题上安理会常任理事国之间的分歧彻底公开。

该倡议提出在无关“五常”自身核心国家利益但涉及重大人道主义危机的决议草案表决进程中,不应行使否决权。英国近期也明确声明不会在上述决议草案表决中行使否决权。

与此相呼应,“问责、一致性及透明度组织”也提出有关否决权使用的《行为准则》,其中明确要求“五常”在涉及种族灭绝、战争罪及危害人类罪等重大国际罪行的决议审议进程中不得动用否决权。同时,由联合国前秘书长安南等一些国际知名人士创立的非政府组织“元老会”(The Elders)也提出类似政策建议,与上述两项倡议不同的是,元老会并不完全否定在此类决议草案表决过程中动用否决权,但前提是行使否决权的常任理事国应就此作出充分解释,特别是提出更为合理可行的替代性应对举措。

除了英法两国之外,俄罗斯则已明确反对限制否决权运用的主张和企图,其主要理由是否决权限制问题本身已经超出所谓安理会工作方法改革议题的范围,该议题应主要讨论安理会工作所涉及的程序性问题,而否决权则是一项实质性权利,不应包含在该议题讨论范围内。此外,虽然中美两国尚未明确表态,但从其各自实践看,也属于反对限制否决权使用的阵营。

中国支持设立否决权的立场:大国协调

就中国而言,一方面我们支持通过改革进一步提升安理会的代表性、有效性以及工作效率,但另一方面也必然会坚定维护中国依据《联合国宪章》所享有的权利。

事实上,中国在增强安理会工作透明度方面一直在发挥表率作用,积极支持安理会轮值主席国接任时明确通报其当月工作计划和安排以及卸任时总结当月工作情况和效果。

中国常驻联合国使团在透明度方面也受到诸多称赞,我们甚至将使团中负责不同联合国事务的人员及其联系方式都公之于众。中国也支持促进安理会增强与非成员国及其他利益攸关方的对话沟通,这有利于消除中小国家对于大国主导和垄断国际安全议题讨论的担忧和指责。

与此同时,中国还可以积极倡导和参与安理会成员国与一些非国家行为体的对话活动,充分利用安理会现有的阿里亚非正式对话磋商机制,积极参与和相关利益攸关方的对话,例如反对派团体、非政府武装团体代表以及主要国际非政府组织等。此类对话有助于增强安理会主要大国对特定地区及国家安全形势的深入了解。

关于否决权议题,中国理解以中小国家为代表的国际社会表达出的合理担忧,同时中国也应就否决权设立的初衷加以解释和澄清。事实上,设立否决权的主要目的是为了协调大国之间的立场,防止大国在关系到国际和平及安全的问题上出现严重分歧进而引发冲突。

可以看到,大国协调仍是当今国际社会应对重大国际安全问题的基础,因而否决权的存在也仍旧具有合理性基础。当然,中国在使用否决权方面也是一贯保持高度谨慎的态度,不会轻易动用,更不会无端滥用。

总而言之,安理会改革进程自始至终都将是艰巨复杂的过程,因此包括常任理事国、新兴大国以及中小国家在内的各方利益集团应积极进行沟通交流,以缩小分歧和寻求妥协方案,稳步推进而非一蹴而就的安理会改革进程更为符合国际社会的共同利益。

(作者系上海国际问题研究院助理研究员)

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